Vorkaufsrecht & Vergesellschaftung
Wohnungen „zurückholen“ klingt nach Gerechtigkeit: Die Stadt kauft Häuser per Vorkaufsrecht, übernimmt ganze Portfolios oder will große Wohnungsunternehmen vergesellschaften — und schützt so Mieter vor Verdrängung. Doch ein Eigentümerwechsel schafft keine einzige zusätzliche Wohnung. Berlin zahlte 2021 rund 2,46 Mrd. € für 14.750 Bestandswohnungen; dasselbe Geld hätte zu heutigen Baukosten rund 7.800 neue Wohnungen finanziert. Geschützt wird, wer schon eine Wohnung hat — wer eine sucht, findet kein größeres Angebot vor. Das ist schwer zu sehen, weil die Gewinner Namen und Adressen haben, die Verlierer aber nur in der Statistik auftauchen.
Kaufen oder bauen: ein Budgetmodell
Das Modell teilt ein festes öffentliches Budget auf zwei Verwendungen auf: den Ankauf von Bestandswohnungen (Portfoliokauf, Vorkauf, Vergesellschaftung gegen Entschädigung) und den Neubau. Angekaufte Wohnungen schützen ihre heutigen Mieter, verändern aber den Bestand nicht; neue Wohnungen vergrößern ihn und drücken über eine unelastische Nachfrage (ε = 0,7) die Neuvertragsmiete. Zwei Annahmen sind frei wählbar: ein Risikoaufschlag, mit dem private Investoren auf Ankauf und Vergesellschaftung reagieren, und eine Verdrängungsquote κ, mit der öffentlicher Neubau privaten Neubau verdrängt (knappes Bauland, Baukapazität). Öffentlicher Neubau ist auf 15.000 zusätzliche Wohnungen pro Jahr begrenzt. Nicht abgebildet: die Mieteinnahmen angekaufter Wohnungen (Ankäufe finanzieren sich teilweise selbst), Lage und Qualität, Zuzug und Nachfragewachstum — alle Ergebnisse sind Abweichungen von einem Basispfad ohne Eingriff. Das Budgetmodell betrifft Portfoliokäufe und Vergesellschaftung; Abwendungsvereinbarungen beim Vorkaufsrecht kosten keinen Kaufpreis und sind nicht abgebildet. Risikoaufschlag, Verdrängungsquote und Elastizität sind Annahmen, keine Messwerte.
Warum ein Eigentümerwechsel den Markt nicht entspannt
Der Wohnungsmarkt ist ein Bestandsmarkt: Die Miete für freie Wohnungen ergibt sich daraus, wie viele Haushalte um wie viele Wohnungen konkurrieren. Wechselt ein Haus den Eigentümer, ändert sich weder die eine noch die andere Zahl. Verschoben wird nur, wer den Knappheitsgewinn erhält: bisher der Vermieter, künftig — über gedämpfte Mieten — der Insider, also der Haushalt, der schon dort wohnt. Bezahlt wird das vom Steuerzahler oder, bei Entschädigung unter Verkehrswert, vom bisherigen Eigentümer. Der Outsider — Zuzügler, junge Familien, Getrennte — gewinnt nur, wenn ihm eine frei werdende Wohnung zugeteilt wird — die Zahl der Wohnungen steigt nicht, und weil günstig wohnende Haushalte seltener umziehen, werden sogar weniger frei. Nur zusätzliche Wohnungen verändern das Kräfteverhältnis für alle.
Opportunitätskosten: Was kostet eine Wohnung?
Jeder Euro lässt sich nur einmal ausgeben. Die wahren Kosten eines Ankaufs sind deshalb nicht der Kaufpreis, sondern das, was mit demselben Geld sonst möglich gewesen wäre. Bestandswohnungen kosteten Berlin zuletzt rund 155.000 bis 167.000 € je Einheit. Eine Neubauwohnung kostet in deutschen Großstädten inzwischen im Median rund 5.230 €/m² einschließlich Grundstück (ARGE 2025) — bei 60 m² also etwa 314.000 €. Zwei angekaufte Wohnungen kosten damit ungefähr so viel wie eine neue. Der Unterschied: Die gekauften waren schon bewohnt.
Bestandsmieter sind in Berlin gut geschützt
Wer einen alten Mietvertrag hat, spürt die Knappheit kaum: Die Nettokaltmieten im Bestand stiegen in Berlin von 2014 bis 2024 um knapp 17 % — langsamer als die Verbraucherpreise (+26 %) und viel langsamer als die Nettoeinkommen (+53 %). Ankauf und Vergesellschaftung setzen genau hier an: Sie sichern oder senken die Miete derer, die bereits versorgt sind. Bernt und Holm (2023) erwarten für die Mieter der sechs größten Konzerne eine Entlastung von durchschnittlich 16 %.
Wohnungssuchende tragen die Knappheit allein
Wer umziehen muss, zahlt den Marktpreis: Die mittlere Angebotsmiete in Berlin stieg von 7,40 €/m² (Anfang 2012) auf 16,75 €/m² (Anfang 2026). Der Leerstand fiel von 3,6 % (2011) auf 1,6 % (2024), die Wohnfläche pro Kopf sank leicht auf 39,9 m² — gegen den Bundestrend. Berlin stellte 2024 15.362 Wohnungen fertig; das IW schätzt den Bedarf für 2026–2030 auf rund 25.500 pro Jahr. Für diese Gruppe zählt allein, ob es mehr Wohnungen gibt. Ein Haus, das den Eigentümer wechselt, taucht in keinem Inserat auf.
Das Modell: ein Budget, zwei Verwendungen
Vom Budget B fließt der Anteil a in den Ankauf zum Preis pK je Wohnung, der Rest in den Neubau zu Kosten cN je Wohnung. K ist die Zahl der geschützten Bestandsmieter, N die Zahl neuer Wohnungen:
Private Investoren bauen im Basispfad F0 = 12.000 Wohnungen pro Jahr. Verlangen sie wegen des Enteignungsrisikos ρ Prozentpunkte mehr Rendite als die üblichen r0 = 4 %, sinkt der Wert jedes Neubauprojekts im Verhältnis r0/(r0 + ρ) — und mit ihm die Bautätigkeit. Im Modell wächst der Aufschlag mit der Zahl der angekauften Wohnungen und erreicht seinen vollen Wert ρ bei rund 240.000 Wohnungen, dem Umfang der Vergesellschaftung: Ohne Ankauf gibt es kein Enteignungsrisiko, und ein kleiner Ankauf schreckt kaum ab. Jede öffentliche Neubauwohnung verdrängt zudem κ private:
ΔS(t) = (1 − κ) · N(t) − (F0 − F) · (t − 1)
ΔS(t) ist die Veränderung des Bestands gegenüber dem Basispfad nach t Jahren; öffentliche Neubauten werden ab dem zweiten Jahr fertig, höchstens 15.000 pro Jahr, und auch der Abschreckungseffekt setzt erst dann ein. In US-Studien verdrängen drei geförderte Wohnungen im Schnitt zwei private, in großen, angespannten Märkten weniger (Sinai/Waldfogel 2005); κ = 0,3 ist eine Annahme für Berlin. Die Neuvertragsmiete folgt aus einer Nachfrage mit konstanter Elastizität ε = 0,7 (Annahme; Schätzungen für die USA finden eine preisunelastische Wohnnachfrage, Albouy/Ehrlich/Liu 2016), dem Bestand S0 = 2 Mio. Wohnungen und der Ausgangsmiete R0 = 16,75 €/m²:
Ein Prozent mehr Wohnungen senkt die Marktmiete im Modell also um rund 1,4 %. Das ist eher eine Obergrenze: Das Modell behandelt Berlin als geschlossenen Markt; tatsächlich zieht eine günstigere Stadt Haushalte von außen an, die einen Teil des Effekts aufzehren. Mense (2025) misst mit wetterbedingten Bauverzögerungen in deutschen Gemeinden eine andere Größe — 1 % mehr Fertigstellungen, nicht 1 % mehr Bestand — und findet 0,19 % niedrigere Mieten, auch im günstigen Segment, weil Umzugsketten Wohnungen in allen Preisklassen freimachen. Bei reinem Ankauf ist ΔS = 0 und R bleibt, wo es war — egal, wie viele Milliarden fließen. Kommt ein Risikoaufschlag hinzu, wird ΔS negativ: Die Maßnahme, die Mieter schützen soll, verteuert dann die Wohnungssuche.
Lesehilfe
Die Budgetgerade zeigt alle Kombinationen, die 2,46 Mrd. € erlauben — bei 167.000 € je Bestandswohnung und 314.000 € je Neubauwohnung. Berlin wählte 2021 den rechten Endpunkt: 14.750 angekaufte Wohnungen, deren Mieter schon dort wohnten, und keine neue. Der linke Endpunkt wären rund 7.800 neue Wohnungen gewesen (im Simulator netto rund 5.500, weil öffentlicher Neubau mit κ = 0,3 privaten verdrängt). Die Steigung ist der Tauschkurs: Jede angekaufte Wohnung kostet 0,53 Neubauwohnungen. Halbe-halbe hieße rund 7.400 geschützte Haushalte und 3.900 neue Wohnungen.
Kein zusätzliches Angebot
Von 2019 bis 2024 kauften Berlins landeseigene Gesellschaften in drei Großpaketen rund 25.100 Wohnungen für etwa 4,1 Mrd. €. Zahl der durch die Käufe selbst neu entstandenen Wohnungen: 0.
Opportunitätskosten
Dieselben 4,1 Mrd. € hätten bei 314.000 € je Einheit rund 13.000 Neubauwohnungen finanziert. Für eine Vergesellschaftung zum Verkehrswert erwartet der Berliner Rechnungshof (2024) einen Zuschussbedarf von 700 Mio. bis 1 Mrd. € pro Jahr.
Weniger Umzüge, weniger freie Wohnungen
Wer günstig wohnt, bleibt — auch wenn die Wohnung zu groß geworden ist. In 25 von 26 Studien, die Kholodilin (2024) auswertet, sank unter Mietregulierung die Umzugsmobilität. empirica (2026) schätzt für eine Vergesellschaftung mit Mietsenkung grob: Die Fluktuation sänke um 13 %, der Flächenverbrauch stiege um 3 % — eine Wohnfläche von rechnerisch rund 7.200 Wohnungen, die Suchenden fehlt. Den Mechanismus dahinter zeigt das Kapitel Mietendeckel.
Schutz für Bestandsmieter
Für die Betroffenen ist der Gewinn real: Bernt und Holm (2023) rechnen mit einer um 16 % niedrigeren Miete (6,39 statt 7,63 €/m²) für über 200.000 Haushalte, zusammen rund 200 Mio. € im ersten Jahr.
Vorkaufsrecht, Rückkauf, Vergesellschaftung: Was Berlin zeigt
Kaum eine Stadt hat alle drei Instrumente so intensiv erprobt oder diskutiert wie Berlin. Die Zahlen stammen aus Senatsberichten, amtlichen Mitteilungen und Studien beider Lager.
Milieuschutz 2015–2021
In den damals 72 (heute 82) Berliner Milieuschutzgebieten sicherten die Bezirke von 2015 bis 2021 insgesamt 12.199 Wohnungen — den kleineren Teil durch Vorkauf, den größeren durch Abwendungsvereinbarungen, in denen Käufer auf Umwandlung und teure Modernisierung verzichten (2021: 332 und 2.018 Wohnungen). Am 9. November 2021 stoppte das Bundesverwaltungsgericht die Praxis (4 C 1.20): Die bloße Erwartung künftiger Verdrängung genügt nicht. Der Regierungsentwurf der BauGB-Novelle 2026 (Kabinett 27. Mai, Anhörung im Bundestag 23. September) soll das Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten wieder ermöglichen, wenn eine satzungswidrige Nutzung durch den Käufer zu erwarten ist (§ 26 BauGB-E); beschlossen ist er noch nicht.
Drei Pakete, 4,1 Mrd. €
2019 kaufte die Gewobag 5.894 Wohnungen von Ado Properties für 920 Mio. € — Bestände, die Berlin 2004 mit der GSW privatisiert hatte. 2021 folgten 14.750 Wohnungen von Vonovia und Deutsche Wohnen für 2,46 Mrd. €, 2024 weitere rund 4.500 Wohnungen und Bauland in Buch von Vonovia für etwa 700 Mio. €. Der Kauf 2021 war Teil eines „Zukunfts- und Sozialpakts“: Vonovia und Deutsche Wohnen sagten zu, 13.000 Wohnungen neu zu bauen und Mieterhöhungen zu begrenzen; ob die Zusage erfüllt wurde, ist offen. Von 2011 bis 2022 wuchs der kommunale Bestand laut Zensus um rund 150.000 Wohnungen (+55 %, einschließlich berlinovo und Sonderwohnformen) — zunächst vor allem durch Ankäufe, ab 2016/17 zunehmend durch Neubau.
„Deutsche Wohnen & Co enteignen“: Volksentscheid 2021 und die Folgen
Am 26. September 2021 stimmten 57,6 % der Teilnehmenden (59,1 % der gültigen Stimmen) dafür, Unternehmen mit mehr als 3.000 Wohnungen zu vergesellschaften — rund 240.000 Wohnungen. Die amtliche Kostenschätzung nannte 28,8–36 Mrd. € Entschädigung, die Initiative damals 7,3–13,7 Mrd. €; ihr Gesetzentwurf vom September 2025 erfasst rund 220.000 Wohnungen. Die Expertenkommission hielt das Vorhaben 2023 mehrheitlich für zulässig, auch unter Verkehrswert. Am 12. März 2026 beschloss das Abgeordnetenhaus ein Rahmengesetz, das erst zwei Jahre nach Verkündung — voraussichtlich Ende März 2028 — in Kraft tritt, vorher verfassungsgerichtlich überprüft werden soll und selbst nichts vergesellschaftet. Seit der Wahl vom 20. September 2026 ist die Umsetzung ein zentraler Streitpunkt der Regierungsbildung.
Die stärksten Argumente für Ankauf und Vergesellschaftung
„Schafft keine neue Wohnung“ ist richtig, aber nicht die ganze Geschichte. Wer die Instrumente verteidigt, hat ernst zu nehmende Gründe — und an einigen Stellen ist die Evidenz tatsächlich offen.
Verdrängung ist ein eigener Schaden
Wer nach 30 Jahren aus seinem Kiez gedrängt wird, verliert Nachbarschaft, Schulwege und Pflegenetze — Kosten, die in keiner Mietstatistik stehen. Neubau hilft diesen Haushalten weder sofort noch am selben Ort: Er dauert Jahre und ist ohne Förderung erst ab rund 17,50–20 €/m² Kaltmiete kostendeckend (ARGE 2025). Das Vorkaufsrecht wirkt dagegen gezielt und sofort; die bloße Drohung genügte meist: Die Mehrzahl der gut 12.000 gesicherten Wohnungen wurde über Abwendungsvereinbarungen geschützt, ohne dass die Stadt einen Euro Kaufpreis zahlte.
Geld ist nicht der Engpass
Das Budgetmodell unterstellt, dass jeder Ankaufs-Euro dem Neubau fehlt. Angekaufte Wohnungen bringen aber Mieteinnahmen: Der Kauf von 2024 wurde von den Landesgesellschaften aus eigener Liquidität und Krediten finanziert, ohne den Landeshaushalt zu belasten. Holm, Thonke und Arpagaus (2025, im Auftrag der Initiative) halten Entschädigungen von 10–17 Mrd. € für vollständig aus den Mieten refinanzierbar; selbst der Rechnungshof (2024) hielt 8 bzw. 11 Mrd. € ohne Dauerzuschüsse für tragbar, verkehrswertnahe 29 bzw. 36 Mrd. € dagegen nicht. Bremsen im Neubau Bauland, Genehmigungen und Baukapazität statt Geld, verdrängt der Ankauf wenig — begrenzt bleibt allerdings der Kreditrahmen der Gesellschaften. Im Simulator lässt sich das über die Verdrängungsquote κ nachstellen: Je höher κ, desto weniger bringt die Neubau-Alternative.
Öffentlicher Bestand wirkt langfristig
Berlin verkaufte 2004 die GSW mit rund 65.000 Wohnungen für 405 Mio. € zuzüglich übernommener Schulden — und kauft Teile heute für ein Vielfaches zurück. Befürworter folgern: Der Fehler war die Privatisierung, nicht der Rückkauf. Ein großer öffentlicher Bestand erlaubt gezielte Vergabe: Die Landesgesellschaften vermieten 63 % ihrer frei werdenden Wohnungen an Haushalte mit Wohnberechtigungsschein; übertragen auf die Konzernbestände wären das rund 7.000 zusätzliche Vergaben pro Jahr (Bernt/Holm 2023, nach empirica 2026).
Wo die Evidenz gemischt ist
Der Abschreckungseffekt auf Investoren ist plausibel, aber für Berlin nicht gemessen. Das IW-Gutachten (2026) warnt vor höheren Risikoprämien: Nach IW-Rechnung würden schon 0,5 Prozentpunkte Aufschlag — sobald Berlins Schulden (2024: 67 Mrd. €) refinanziert sind — rund 400 Mio. € im Jahr kosten; weil die Unternehmen typischerweise zu etwa 70 % fremdfinanziert seien, würde eine Entschädigung unter 15 Mrd. € die Kredite wahrscheinlich nicht decken. Die Genehmigungen sanken schon seit 2017 (21.562) — zunächst bei Niedrigzinsen, aber parallel zu Mietendeckel- und Enteignungsdebatte, ab 2022 verstärkt durch Zinsen und Baukosten — auf unter 10.000 (2024) und stiegen 2025 trotz laufender Debatte um 40,7 % auf 13.754. Die Ursachen lassen sich nicht trennen. Die warnenden Gutachten von IW und empirica wurden von Banken beauftragt, die entlastenden Studien von der Rosa-Luxemburg-Stiftung und der Initiative. Risikoaufschlag und Verdrängungsquote im Simulator sind deshalb ausdrücklich Annahmen. Unstrittig ist nur die Arithmetik: Ein Eigentümerwechsel vergrößert den Bestand nicht.
Kaufen oder bauen? Ein Budget, zwei Wege
Voreinstellungen: „Berlin 2021“ = 2,5 Mrd. € zu 167.000 € je Wohnung (der Regler rechnet in Schritten von 0,5 Mrd. €; deshalb 14.970 statt der tatsächlich gekauften 14.750 Wohnungen). „Initiative“ = 13,5 Mrd. € (Mitte der 10–17 Mrd. €, die eine Studie im Auftrag der Initiative für refinanzierbar hält) für rund 240.000 Wohnungen, also rund 56.000 € je Wohnung. „Senat“ = 32,5 Mrd. € als Mitte der amtlichen Kostenschätzung zum Volksentscheid (rund 135.000 € je Wohnung). Der Risikoaufschlag von 0,5 Prozentpunkten in beiden Vergesellschaftungs-Szenarien und die Verdrängungsquote κ = 0,3 sind Annahmen zur Illustration, keine Messwerte. Doppelklick auf einen Wert erlaubt die direkte Eingabe.
Quellen
- Ankäufe und Verkäufe: Gewobag (2019), Erwerb von 5.894 Wohnungen von Ado Properties für 920 Mio. €, Pressemitteilung, September 2019. — Senatsverwaltung für Finanzen (2021), Ankauf von rund 14.750 Wohnungen und 450 Gewerbeeinheiten von Vonovia und Deutsche Wohnen für 2,46 Mrd. €, Pressemitteilung, September 2021; Vonovia/Deutsche Wohnen (2021), „Zukunfts- und Sozialpakt Wohnen“, Mai 2021. — Senatskanzlei Berlin (2024), Ankauf von rund 4.500 Wohnungen und Bauland in Buch von Vonovia, Pressemitteilung, April 2024. — Berliner MieterGemeinschaft (2019), 15 Jahre GSW-Verkauf, MieterEcho.
- Vorkaufsrecht: Senat von Berlin (2022), Bericht über die Wahrnehmung von Vorkaufsrechten 2021 (12.199 gesicherte Wohnungen seit 2015), zitiert nach Berliner Mieterverein, Pressemitteilung 21/22; Senatskanzlei Berlin (2026), Bericht über die Wahrnehmung von Vorkaufsrechten in sozialen Erhaltungsgebieten, Pressemitteilung vom 31. März 2026. — Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 9. November 2021, 4 C 1.20. — Deutscher Bundestag (2026), Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Städtebau- und Raumordnungsrechts, Drucksache 21/6588.
- Vergesellschaftung: Die Landesabstimmungsleiterin Berlin (2021), Amtliche Mitteilung zum Volksentscheid (mit amtlicher Kostenschätzung) und amtliches Endergebnis vom 26. September 2021. — Expertenkommission zum Volksentscheid „Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen“ (2023), Abschlussbericht, 28. Juni 2023. — Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin Nr. 9 vom 27. März 2026 (Vergesellschaftungsrahmengesetz). — Deutsche Wohnen & Co enteignen (2025), Gesetzentwurf vom 26. September 2025.
- Rechnungshof von Berlin (2024): Bericht nach § 88 Abs. 2 LHO zu den Auswirkungen einer Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen auf den Landeshaushalt. Februar 2024.
- Deschermeier, P. & Voigtländer, M. (2026): Auswirkungen der Vergesellschaftung privater Wohnungsunternehmen in Berlin. Gutachten des Instituts der deutschen Wirtschaft im Auftrag von Berliner Sparkasse, Berliner Volksbank, DKB und IBB. Köln, 23. Juni 2026.
- Simons, H. (2026): Untersuchung zu den Auswirkungen einer Vergesellschaftung auf den Berliner Wohnungsmarkt. empirica ag, Berlin, Juni 2026 (gleiche Auftraggeber).
- Bernt, M. & Holm, A. (2023): Vergesellschaftung senkt die Miete. Kurzstudie, Rosa-Luxemburg-Stiftung, Online-Studie 1/2023. — Holm, A., Thonke, F. & Arpagaus, G. (2025): Refinanzierungsoptionen in vergesellschafteten Wohnungsbeständen. Kurzstudie im Auftrag von Deutsche Wohnen & Co enteignen, Redaktionsschluss August 2025.
- Empirische Studien: Kholodilin, K. A. (2024), Rent control effects through the lens of empirical research: An almost complete review of the literature, Journal of Housing Economics 63, 101983. — Mense, A. (2025), The impact of new housing supply on the distribution of rents, Journal of Political Economy Macroeconomics, doi:10.1086/733977. — Sinai, T. & Waldfogel, J. (2005), Do low-income housing subsidies increase the occupied housing stock?, Journal of Public Economics. — Albouy, D., Ehrlich, G. & Liu, Y. (2016), Housing demand, cost-of-living inequality, and the affordability crisis, NBER Working Paper 22816.
- Bauen: ARGE für zeitgemäßes Bauen & RegioKontext (2025), Wohnungsbau in Deutschland 2025 – Quo Vadis? Wege zu einem leistungsfähigen Wohnungsmarkt, Studie zum 16. Wohnungsbautag, Kiel, April 2025 (Investitionskosten in Großstädten im Median rund 5.230 €/m² einschließlich Grundstück; kostendeckende Kaltmiete mindestens rund 17,50–20 €/m²). — Amt für Statistik Berlin-Brandenburg (2026), Baugenehmigungen 2025 in Berlin, Pressemitteilung Nr. 50.
- dpa (24. Februar 2021): „Giffey: Enteignungen sind das falsche Mittel“.