Zuckersteuer
Eine Steuer auf Limonade klingt nach Bevormundung und nach einer Last für Haushalte mit kleinem Einkommen — entsprechend unbeliebt ist sie. Ob sie etwas taugt, entscheidet das Design: Eine flache Abgabe je Liter verteuert das Getränk; eine nach Zuckergehalt gestufte Herstellerabgabe bringt die Hersteller dazu, den Zucker selbst herauszunehmen. Das Paradoxe: Die gute Version erkennt man daran, dass sie deutlich weniger einbringt als geplant. Großbritannien führt das seit 2018 vor — Deutschland streitet im Herbst 2026 genau über diese Designfrage.
Ein stilisierter Getränkemarkt, geeicht am britischen Fall
Das Modell teilt den Softdrink-Markt in zwölf Zuckerklassen (zuckerfrei bis 11–12 g je 100 ml). Ausgangspunkt ist Deutschland 2021: im Schnitt 5,2 g Zucker je 100 ml und 21,6 g je Kopf und Tag aus Softdrinks (von Philipsborn u. a. 2023). Hersteller vergleichen je Produkt die Abgabe mit den Kosten, das Rezept knapp unter eine Schwelle zu senken; Käufer reagieren auf den Teil der Abgabe, der im Preis ankommt. Die Startwerte bilden die britische Abgabe von 2018 nach: Stufen ab 5 g und 8 g, 18 und 24 Pence je Liter (im Modell 20 und 27 ct), 30 % Überwälzung — die untere Schätzung (siehe unten). Die Reformulierungskosten sind so gewählt, dass der Anteil der Getränke ab 5 g von 51 % auf 14 % fällt. Zum Vergleich: In Großbritannien fiel der Anteil der angebotenen Produkte über 5 g von 52 % auf 15 % (nicht absatzgewichtet); absatzgewichtet liegen heute 89 % unter 5 g.
Warum eine Schwelle mehr bewirkt als ein Preis
Eine flache Literabgabe ist für den Hersteller ein Fixum: Ob 6 oder 11 g Zucker, die Abgabe bleibt gleich. Jedes Gramm dazwischen spart nichts; lohnen würde nur der Schritt auf null Zucker, sofern Süßstoffgetränke frei bleiben. Meist bleibt das Rezept, und die Wirkung läuft über Preis und Verzicht. Eine Stufenabgabe setzt an der Schwelle eine Kante: Mit 5,0 g wurden in Großbritannien ab 2018 18 Pence je Liter fällig (seit April 2026: 20,8 Pence), mit 4,9 g nichts. Für ein Getränk knapp über der Schwelle ist die Umstellung billig und die Ersparnis groß — es springt, und im Regal häufen sich Getränke knapp unter 5 g. Für sie gibt es keinen Preisaufschlag und keinen Verzicht, und der Staat nimmt wenig ein. Werden Süßstoffgetränke mitbesteuert, verschwindet die Kante — und mit ihr der Anreiz.
Reformulierung: der Sprung unter die Schwelle
Reformulierung heißt: Der Hersteller ändert das Rezept, meist indem er einen Teil des Zuckers durch Süßstoff ersetzt. Die britische Abgabe wurde im März 2016 angekündigt und galt ab April 2018 — die Hersteller hatten zwei Jahre Zeit und nutzten sie. Scarborough u. a. (2020) verglichen den Anteil der angebotenen Getränke über 5 g je 100 ml mit dem Trend, der ohne Abgabe zu erwarten gewesen wäre. Dass eine Ankündigungsfrist auch das Gegenteil bewirken kann, zeigt das Kapitel Heizungsgesetz.
Wann springt ein Hersteller?
Der Hersteller rechnet je Liter: Was kostet es, den Zucker um Δs Gramm zu senken — Entwicklung, Umstellung und das Risiko, dass das neue Rezept Kunden kostet? Und was spart es an Abgabe? Im Modell kostet jedes Gramm k Cent je Liter, verschieden je Produkt: klein bei einer Eigenmarken-Limonade, groß bei einer Marke, deren Originalgeschmack das Kapital ist. Je näher ein Getränk an der Schwelle liegt und je höher die Stufe, desto eher lohnt der Sprung.
Wie stark reagieren die Käufer?
Was nicht reformuliert wird, wird teurer — soweit der Hersteller die Abgabe weitergibt. Die Käufer reagieren mit der Preiselastizität ε: Bei ε = 1 senkt ein um 10 % höherer Preis den Absatz um rund 10 %. Ein Teil ist echter Verzicht, ein Teil Wechsel zur zuckerfreien Variante, sofern diese relativ billiger wird. Und ein Teil ist gar kein Rückgang: Wer nahe der Grenze wohnt, kauft die Kiste im Nachbarland.
Das Modell: zwei Wege zu weniger Zucker
Die Abgabe T hängt vom Zuckergehalt s (g je 100 ml) ab. Bei der flachen Variante gilt der Satz t für jedes gezuckerte Getränk, bei der zweistufigen nach britischem Muster:
T(s) = 0,75 · t (5 bis unter 8 g)
T(s) = t (ab 8 g)
3 Stufen: T = 26/38·t | 32/38·t | t
(ab 5 | 7 | 10 g)
Mindestsatz: T(s) ≥ T(5) für alle s
Hersteller: Ein Produkt mit Zuckergehalt s kann auf s′ knapp unter einer Schwelle gesenkt werden. Das kostet k · (s − s′) je Liter; k ist über die Produkte gleichverteilt zwischen 0 und 2c. Umgestellt wird, wenn die gesparte Abgabe größer ist:
Käufer: Vom Rest kommt der Anteil ρ im Preis an (Ausgangspreis P0 = 1 €/l). Der Absatz folgt der Elastizität ε. Annahmegemäß sind 60 % der Reaktion Verzicht (A) und 40 % Wechsel zu zuckerfreien Getränken (B), der vom Preisabstand zu diesen abhängt (T0 = Abgabe auf Zuckerfreies):
Q = Q0 · A · B
A = (1 + τ)−0,6 ε
B = [(1 + τ) / (1 + τ0)]−0,4 ε
Von dem, worauf die Käufer im Inland verzichten (Q0 · (1 − A)), wird der Anteil g jenseits der Grenze gekauft — unversteuert. Zucker und Aufkommen ergeben sich als Summe über alle Produkte i:
Aufkommen = Σ Ti · Qi
Der entscheidende Unterschied steckt in der zweiten Formel: Bei der flachen Abgabe ist T(s) − T(s′) für jede Senkung innerhalb des gezuckerten Bereichs gleich 0. Nur der Sprung auf null Zucker würde sich lohnen, sofern Süßstoffgetränke frei bleiben — das Modell lässt ihn der Einfachheit halber weg. Verwandt ist die Seite Mehrwertsteuer & Verbrauchsteuern, die die Nachfrageseite (Elastizität, Steuerlast, Wohlfahrtsverlust) ausführlich behandelt.
Lesehilfe
Waagerecht der Zuckergehalt, senkrecht die Abgabe je Liter in Cent (britische Sätze zum Kurs von 2018). Frankreich 2012 ist eine waagerechte Linie: 7,16 € je Hektoliter auf alles, auch auf Süßstoffgetränke; Großbritannien und der deutsche Entwurf sind Treppen. Orange: was eine klassische Cola zahlt; grün: was dieselbe Cola mit 4,9 g zahlen würde — in den Stufensystemen nichts, in Frankreich 2012 weiterhin 7,16 ct. Nur an den senkrechten Kanten lohnt es sich, Zucker herauszunehmen. Frankreich staffelt seit 2018 selbst nach Zuckergehalt.
Rezepturen kippen
In Großbritannien sank der durchschnittliche Zuckergehalt der verkauften Softdrinks von 2015 bis 2021 um 29 % (von 5,3 auf 3,8 g je 100 ml). 89 % der verkauften Softdrinks liegen heute unter 5 g und sind abgabefrei.
Weniger Adipositas bei Mädchen
Rogers u. a. (2023a) verbinden die Abgabe mit 8 % weniger Adipositas bei Mädchen im letzten Grundschuljahr (Year 6, 10–11 Jahre) — rund 5.234 vermiedene Fälle im Jahr, am stärksten in ärmeren Schulbezirken.
Flach heißt: Die Käufer zahlen
Ohne Schwelle landet die Abgabe im Preis — im internationalen Mittel zu 82 %. Weil Haushalte mit kleinem Einkommen mehr Softdrinks kaufen, tragen sie relativ zum Einkommen die größte Last.
Grenzhandel frisst die Wirkung
In Philadelphia sank der Absatz besteuerter Getränke um 51 %, doch 24 % davon wurden durch Käufe im Umland ersetzt. Dänemark schaffte seine Softdrink-Steuer zum 1. Januar 2014 ab, vor allem wegen des Grenzhandels mit Deutschland.
Zuckersteuer in Deutschland und anderswo: was die Fälle zeigen
Kaum ein Instrument der Gesundheitspolitik ist so gut vermessen: Dutzende Länder und Städte besteuern gezuckerte Getränke, und die Unterschiede im Design wirken wie ein natürliches Experiment.
Freiwillig: 2 % statt 15 %
Die Getränkebranche sagte im Rahmen der nationalen Reduktionsstrategie zu, den Zuckergehalt von 2015 bis 2025 um 15 % zu senken. Gemessen am Absatz sank er bis 2021 von 5,3 auf 5,2 g je 100 ml — um 2 % (Großbritannien im selben Zeitraum: −29 %); der Zucker aus Softdrinks ging von 22,4 auf 21,6 g je Kopf und Tag zurück (von Philipsborn u. a. 2023). Was eine Abgabe brächte, haben Emmert-Fees u. a. (2023) für 2023–2043 simuliert: Eine 20-%-Wertsteuer senkt die Zuckeraufnahme um 1,0 g je Kopf und Tag und vermeidet oder verzögert 132.100 Fälle von Typ-2-Diabetes, eine Stufenabgabe nach britischem Muster schafft 2,3 g und 244.100 Fälle. In beiden Modellen der Studie schneidet die Stufenabgabe besser ab, bei breiten Unsicherheitsbändern.
Vom Stufenmodell zum Streitfall
Die FinanzKommission Gesundheit schlug im Frühjahr 2026 zwei Stufen vor: 26 ct je Liter ab 5 g, 32 ct ab 8 g. Am 29. April beschloss das Kabinett eine Abgabe ab 2028 (erwartet: rund 450 Mio. € im Jahr). Im Sommer wanderte das Vorhaben als Steuer ins Finanzministerium. Dessen Arbeitspapier vom August reichte weiter — auch Süßstoffgetränke, Säfte aus Konzentrat, Milchmisch- und Haferdrinks; das Agrarministerium legte am 12. August einen Leitungsvorbehalt ein, Ende August strich der Finanzminister die Süßstoffgetränke. Der Entwurf vom 30. September 2026: 26 / 32 / 38 ct ab 5 / 7 / 10 g, Start am 1. Juli 2027, rund 1 Mrd. € im Jahr, Zero-Getränke und reine Säfte frei. Am 1. Oktober stoppte das Kanzleramt ihn vorerst: Er weiche vom Kommissionsvorschlag ab und sei „in dieser Form in der Regierung nicht mehrheitsfähig“, hieß es aus Regierungskreisen.
Die Steuer, die ihr Ziel verfehlte — beim Geld
Bei der Ankündigung 2016 rechnete das Finanzministerium mit 520 Mio. £ im ersten Jahr. Bis März 2018 senkte die unabhängige Haushaltsaufsicht OBR die Prognose auf 240 Mio. £, weil die Hersteller stärker reformulierten als angenommen. Nach Dickson u. a. (2023) gehen mehr als 80 % des Rückgangs der Kalorienaufnahme aus Softdrinks auf Reformulierung zurück, überwiegend in den zwei Jahren zwischen Ankündigung und Start. 2024/25 flossen 327 Mio. £. Zum 1. Januar 2028 sinkt die Schwelle auf 4,5 g, und Milchmischgetränke werden einbezogen.
Flache Designs: Wirkung über den Verzicht
Ein Peso je Liter senkte in Mexiko die Käufe besteuerter Getränke in zwei Jahren um durchschnittlich 7,6 %, am stärksten bei den ärmsten Haushalten (Colchero u. a. 2017); Hinweise auf Reformulierung gibt es kaum. Frankreich besteuerte ab 2012 gezuckerte und gesüßte Getränke gleichermaßen mit 7,16 € je Hektoliter — laut Le Bodo u. a. (2022) niedrig, flach, fiskalisch motiviert und mit bescheidener Wirkung; 2018 folgte eine Staffel nach Zuckergehalt. Die Meta-Analyse von Andreyeva u. a. (2022, 86 Studien) findet im Mittel 15 % weniger Absatz, beim gemessenen Konsum aber keinen gesicherten Rückgang — und: Alle sechs Studien zu gestuften Steuern fanden Reformulierung.
Was gegen die Zuckersteuer spricht — und wo die Evidenz dünn ist
Dass die Stufenabgabe Rezepturen verändert, ist gut belegt. Dass sie Menschen gesünder macht, ist plausibel, aber deutlich schwächer belegt. Die stärksten Einwände im Überblick:
Der Gesundheitseffekt ist kleiner als die Schlagzeilen
Rogers u. a. (2023a) finden einen Effekt auf Adipositas nur bei Mädchen im letzten Grundschuljahr — nicht bei gleichaltrigen Jungen und nicht bei Schulanfängern. Die meistzitierte Studie zu Haushaltskäufen (Pell u. a. 2021) wurde wegen eines Rechenfehlers zurückgezogen; die korrigierte Fassung kommt auf 8 g weniger Zucker je Haushalt und Woche (−3 %) statt 30 g (−10 %). Und Softdrinks sind nur eine Zuckerquelle: 2 bis 5 g weniger am Tag sind 8 bis 20 Kilokalorien.
Regressiv und bevormundend
Wer wenig verdient, gibt einen größeren Teil seines Einkommens für Softdrinks aus; landet die Abgabe im Preis, trifft sie ihn am stärksten. Allcott, Lockwood und Taubinsky (2019) nehmen den Einwand ernst und kommen dennoch auf einen positiven optimalen Satz (1 bis 2,1 US-Cent je Unze), weil dieselben Haushalte am meisten von geringerem Konsum profitieren. Das trägt vor allem dann, wenn Käufer die Folgen unterschätzen; hinzu kommen Kosten, die andere tragen, etwa im Gesundheitssystem. Wer das bestreitet, sieht in der Abgabe einen Eingriff in eine private Entscheidung.
Süßstoff ist kein Freifahrtschein
Die Stufenabgabe ersetzt Zucker vor allem durch Süßstoffe. Die WHO rät seit Mai 2023 davon ab, sie zur Gewichtskontrolle einzusetzen: Ein langfristiger Nutzen sei nicht belegt. Die IARC stufte Aspartam im Juli 2023 als „möglicherweise krebserregend“ ein (Gruppe 2B); der zuständige Expertenausschuss ließ die zulässige Tagesdosis unverändert. Wer die Gewöhnung an Süße für das eigentliche Problem hält, wird Süßstoffgetränke mitbesteuern wollen — und bezahlt mit dem Reformulierungsanreiz.
Freiwillig geht es auch — und Schwellen sind willkürlich
Das Max Rubner-Institut misst für Erfrischungsgetränke seit 2018 rund 15 % weniger Zucker — im Durchschnitt der Produkte, nicht nach Absatz gewichtet; daher die Lücke zu den 2 % oben. Und 4,9 g sind nicht gesund, bloß weil 5,0 g besteuert werden; reiner Apfelsaft enthält etwa so viel Zucker wie Cola und bleibt fast überall frei. Jede Grenze lädt zu Streit und Ausweichen ein. Eine Antwort sind Tarife je Gramm: Südafrika erhebt seit 1. April 2018 2,1 südafrikanische Cent je Gramm Zucker über 4 g je 100 ml, Frankreich staffelt seit 2018 nach Zuckergehalt — dann zählt jedes Gramm.
Zuckerabgabe simulieren: flach oder gestuft?
Quellen
- Scarborough, P. u. a. (2020): Impact of the announcement and implementation of the UK Soft Drinks Industry Levy on sugar content, price, product size and number of available soft drinks in the UK, 2015–19. PLOS Medicine 17(2): e1003025.
- Dickson, A., Gehrsitz, M., Kemp, J. (2023): Does a Spoonful of Sugar Levy Help the Calories Go Down? An Analysis of the UK Soft Drinks Industry Levy. Review of Economics and Statistics 107(6): 1754–1763 (vorab online 2023, Heft 2025; Vorfassung: IZA DP 14528, 2021).
- Rogers, N. T. u. a. (2023a): Associations between trajectories of obesity prevalence in English primary school children and the UK soft drinks industry levy. PLOS Medicine 20(1): e1004160. — Rogers, N. T., Pell, D. u. a. (2023b): Changes in soft drinks purchased by British households associated with the UK soft drinks industry levy. BMJ Open 13(12), korrigierte Neufassung von Pell u. a. (2021), BMJ 372: n254 (zurückgezogen).
- von Philipsborn, P. u. a. (2023): Interim Evaluation of Germany’s Sugar Reduction Strategy for Soft Drinks: Commitments versus Actual Trends in Sugar Content and Sugar Sales from Soft Drinks. Annals of Nutrition and Metabolism, DOI 10.1159/000529592.
- Emmert-Fees, K. M. F. u. a. (2023): Projected health and economic impacts of sugar-sweetened beverage taxation in Germany: A cross-validation modelling study. PLOS Medicine 20(11): e1004311.
- Andreyeva, T. u. a. (2022): Outcomes Following Taxation of Sugar-Sweetened Beverages: A Systematic Review and Meta-analysis. JAMA Network Open 5(6): e2215276.
- Colchero, M. A. u. a. (2017): In Mexico, Evidence of Sustained Consumer Response Two Years After Implementing a Sugar-Sweetened Beverage Tax. Health Affairs 36(3): 564–571.
- Le Bodo, Y. u. a. (2022): Public health lessons from the French 2012 soda tax and insights on the modifications enacted in 2018. Health Policy 126(7): 585–591.
- Roberto, C. A. u. a. (2019): Association of a Beverage Tax on Sugar-Sweetened and Artificially Sweetened Beverages With Changes in Beverage Prices and Sales at Chain Retailers in a Large Urban Setting. JAMA 321(18): 1799–1810.
- Allcott, H., Lockwood, B. B., Taubinsky, D. (2019): Regressive Sin Taxes, with an Application to the Optimal Soda Tax. Quarterly Journal of Economics 134(3): 1557–1626.
- HM Treasury / HMRC (2025): Soft Drinks Industry Levy Review; HMRC: Soft Drinks Industry Levy statistics (Aufkommen 2024/25, Sätze seit 1. April 2026, Änderungen zum 1. Januar 2028); Office for Budget Responsibility, März 2018 (Prognose 240 Mio. £); G. Osborne, Budget speech, 16. März 2016.
- Deutschland 2026: Lebensmittel Praxis, „Bundesregierung will Zuckerabgabe für Getränke ab 2028“ (29.04.2026); Lebensmittel Zeitung, „Alois Rainer legt Veto gegen Ausweitung der Zuckersteuer ein“ (August 2026); t-online, „Kreise: Kanzleramt stoppt vorerst Klingbeils Zuckersteuer“, und Deutsches Ärzteblatt, „Kanzleramt stoppt vorerst Klingbeils Zuckersteuer“ (beide 01.10.2026, dpa; zuerst Bild); zum Entwurf vom 30.09.2026: Berichte von Handelsblatt und Bild.
- WHO (2023): Use of non-sugar sweeteners — WHO guideline (15. Mai 2023); IARC / JECFA (14. Juli 2023): Aspartame hazard and risk assessment results; Max Rubner-Institut: Produktmonitoring 2024; Dänemark: WHO European Observatory, Health Systems and Policy Monitor; Südafrika: National Treasury, Health Promotion Levy (seit 1. April 2018).